Publication du cahier d'études 23: The transition from payg to funding: application to the Luxembourg private sector pension system

Un récent rapport préparé par le Comité de Politique Economique et par la Commission européenne met en exergue la forte augmentation attendue des dépenses de pension au Luxembourg, qui s’accroîtraient de plus de 7% du PIB de 2004 à 2050, soit la plus forte progression de l’Union européenne après le Portugal et Chypre. Les plus récentes projections à long terme effectuées par l’IGSS et par la BCL ainsi que par des organisations internationales telles que le FMI et l’OCDE mettent également en lumière la précarité de l’équilibre budgétaire du régime général de pension sur un tel horizon, du moins en l’absence de réformes.

Le cahier d’études vise précisément à évaluer la pertinence, d’un point de vue luxembourgeois, d’une proposition de réforme formulée par Franco Modigliani et Arun Muralidhar dans leur ouvrage « Rethinking Pension Reform », publié en 2004.  En vertu de cette proposition, la gestion du régime de pension serait assurée par un fonds de droit public, qui continuerait à payer les pensions selon le principe des « defined benefits ». En outre, le fonds aurait pour mission de constituer des réserves suffisamment élevées pour couvrir les engagements futurs du régime de pension (d’où l’expression « capitalisation », qui ne se réfère nullement à un mécanisme de « defined contribution » dans le cahier d’études).

Diverses simulations effectuées dans l’étude illustrent l’intérêt de la proposition de Franco Modigliani et Arun Muralidhar d’un point de vue luxembourgeois. La projection de référence, qui postule un important préfinancement des pensions sous la forme, notamment, d’une suspension temporaire de l’ajustement des prestations aux salaires réels, démontre que l’équilibre budgétaire du régime de pension serait nettement moins vulnérable aux inflexions de la croissance économique après la mise en œuvre de la réforme. De surcroît, le processus de transition illustré dans la projection de référence contribuerait à rétablir la soutenabilité financière à terme du régime général de pension. Ceteris paribus, les perspectives budgétaires des administrations publiques considérées dans leur globalité s’amélioreraient nettement, avec à la clef un respect bien plus aisé des dispositions du Pacte de Stabilité et de Croissance. A ces avantages macro-économiques s’ajouterait sur un plan plus micro-économique une sécurité financière accrue pour les affiliés du régime général de pension, puisque le fonds aurait précisément pour mission de garantir à tout moment l’équilibre actuariel du système, en couvrant les engagements futurs par un niveau approprié de réserves. L’équilibre actuariel nécessiterait d’ailleurs des réserves d’un ordre de grandeur bien supérieur à celui de l’actuelle réserve de compensation, à l’instar de la situation prévalant dans des pays tels que la Norvège (voir le Government Pension Fund) ou les Pays-Bas (voir en particulier le fonds de pension ABP).

Le Luxembourg devrait mettre à profit une fenêtre d’opportunité d’une dizaine d’années, au cours de laquelle le ratio de dépenses devrait demeurer inférieur à l’actuel taux de cotisation, soit 24%.  C’est précisément au cours d’une telle période que le Luxembourg serait en mesure d’amorcer à un coût supportable le processus de convergence vers un niveau suffisant de réserves. Le coût de financement total n’excède jamais 27% de la masse contributive dans la projection de référence, alors que le taux de cotisation est déjà égal à 24% actuellement. La convergence vers l’équilibre actuariel, qui est loin d’être acquis actuellement, nécessiterait certes une suspension limitée dans le temps de l’ajustement des pensions aux salaires réels. En dépit de cette mesure, le pouvoir d’achat des pensions serait préservé, puisque ces dernières feraient toujours l’objet d’un ajustement à l’évolution des prix. Enfin, si le préfinancement requis est relativement important, le coût de l’attentisme serait quant à lui considérable. Ainsi, la simulation de référence présentée dans le cahier d’études s’assortirait d’un prélèvement sur la masse contributive de l’ordre de 24% en fin de période de simulation, qui serait pratiquement identique au taux de cotisation actuel. Le taux correspondant pourrait atteindre voire même excéder 40% en l’absence de mesures nouvelles, ce qui altérerait la compétitivité de l’économie luxembourgeoise et porterait gravement atteinte à l’équité entre les générations.

Le Cahier d’Etudes No. 23 de la BCL peut être téléchargé sur le site Internet de la BCL www.bcl.lu ou obtenu dans la limite du stock disponible sur simple demande adressée à la Banque centrale du Luxembourg, Secrétariat général, Section Communication.

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