biblio

Les Banques centrales dans l'ère électronique - Yves Mersch

This content is also available in English

6ème Réunion des Gouverneurs des Banques centrales des Pays Francophones

Beyrouth, du 25 au 27 juin 1999

Seule la parole prononcée fait foi.

La reproduction est autorisée si la source est citée.

Table des matières

Introduction

L'avènement du 21ème siècle apparaît sans doute comme une étape importante de l'ère électronique. Les Banques centrales, la plupart de création ancienne, sont plongées dans cette ère.

Héritières d'une longue tradition, elles se trouvent aujourd'hui dans un contexte automatisé qui affecte la plupart de leurs activités.

L'ouverture des Banques centrales au progrès technique n'est-elle pas naturelle? N'ont-elles pas été créées à l'origine pour contribuer au progrès par la promotion d'un nouvel instrument de paiement?

Certes, l'utilisation courante des moyens électroniques ne diffère guère pour les Banques centrales par rapport aux autres acteurs de la vie économique, du moins en ce qui concerne les activités génériques. Comme dans les entreprises, on a assisté ces dernières décennies au développement du recours aux technologies de l'information, à l'utilisation de réseaux, à l'implantation de "personal computers", et à la généralisation d'outils bureautiques.

Les Banques centrales participent à notre société dite de l'information; le phénomène ordinateur s'est développé et s'est transformé en phénomène internet; il a permis l'avènement des services électroniques. L'ère électronique n'a pas seulement envahi nos entreprises financières en causant une modification de leur mode de gestion, elle a aussi contribué au développement de nouveaux services financiers, surtout des services de masse au bénéfice des consommateurs.

Faut-il évoquer la "révolution digitale" depuis une vingtaine d'années? Doit-on mentionner la révolution internet? Rappellera-t-on que pour trois millions d'utilisateurs principalement aux Etats-Unis d'Amérique en 1994, nous étions l'an passé à plus de cent millions d'utilisateurs et que les perspectives sont à l'horizon de l'an 2005 de compter près d'un milliard d'utilisateurs?

C'est dans le domaine des paiements que l'électronique a pris le plus rapidement une place prépondérante. Le recours aux instruments de monnaie scripturale, tel que le chèque ou le virement, est dans l'ensemble de nos pays, en forte baisse au profit du recours à des systèmes automatisés, grâce aux cartes de crédit, à l'utilisation de terminaux points de ventes ou à d'autres systèmes de transferts électroniques. La technologie nouvelle fait partie de toute stratégie bancaire. Elle est devenue pour les opérateurs économiques, malgré son coût, un élément essentiel d'organisation et de compétitivité.

Que la technologie ait permis un traitement de masse et une réduction des coûts par transaction dans le domaine des paiements, comme dans le domaine des valeurs mobilières, est un phénomène non encore arrivé à son terme. Certes l'automatisation des activités a changé les fonctions bancaires; nos anciens encaisseurs d'effets de commerce, nos anciens guichetiers auprès de nos caisses centrales, se transforment peu à peu en opérateurs résolus de terminaux informatiques, de centres d'appel ou de centres internet.

La fonction crée l'organe. L'adaptation aux moyens techniques a contribué à modifier nos métiers de banquiers centraux. Ceci nous pose de nombreux problèmes d'organisation parmi lequel le recours à la sous-traitance. En général, toutefois, la technologie n'a pas d'incidence majeure sur les tâches premières reconnues aujourd'hui à l'ensemble de nos banques centrales.

Il reste que l'exercice des fonctions de banque centrale, notamment dans le domaine de la politique monétaire ou des systèmes de paiements, n'est pas concevable sans l'utilisation des produits de cette ère nouvelle. N'est-il pas élémentaire de relever le passage de la monnaie métallique à la monnaie scripturale et son évolution vers la monnaie électronique? Une telle évolution a son pendant dans le domaine du crédit et des valeurs mobilières où les engagements de nature personnelle ont été transformés d'abord en titres négociables, de nature réelle, par la matérialisation d'un titre de créance dans un support déterminé et standardisé; ultérieurement, l'automatisation a permis un processus de dématérialisation, où le transfert des droits s'effectue par un jeu d'écritures. Ainsi la technique conduit-elle à l'adaptation de l'encadrement juridique.

Le phénomène de "sécuritisation", caractéristique du secteur de services financiers contemporains, est donc marqué par l'évolution technologique.

Le développement du marché des valeurs mobilières, aujourd'hui inséparable de celui des instruments financiers, impose le recours aux techniques de plus en plus sophistiquées.

Comment ne pas évoquer ces systèmes de tenue de compte et de règlement d'opérations sur titres connus sous le vocable anglais de "clearing house" ou de "securities settlement systems"? Essentiellement organisés pour remplacer la livraison physique de titres au porteur et assurer, par inscription télématique, le règlement et la livraison de titres soit dans les marchés domestiques, soit dans les marchés internationaux, ces systèmes ont généralement bénéficié d'une assistance des Banques centrales, directe ou indirecte.

Certes, les Banques centrales profitent du développement technologique, dans le champ de leurs activités, et peuvent contribuer à son expansion; par ailleurs, participant à l'autorité publique, elles ont l'obligation de s'intéresser à l'étude et à la mise en oeuvre de remèdes aux risques nouveaux apparus ou risquant d'apparaître, tels que les risques stratégiques, techniques et légaux.

C'est pourquoi dans une première partie je voudrais traiter de l'utilisation de l'électronique dans certaines activités propres aux banques centrales. Dans une seconde partie, j'évoquerai les problèmes posés par le développement de la monnaie électronique. Finalement, dans une troisième partie, je voudrais situer brièvement l'attitude et les positions à prendre par les Banques centrales à l'égard d'un certain nombre de problèmes généraux liés au développement technologique.

1.   Electronique et activités de Banques centrales

1.1.   Traitement automatique de monnaie fiduciaire

Peut-on imaginer une mission de mise en circulation de signes monétaires, billets et pièces, sans le recours massif par les Banques centrales aux produits de l'ère électronique? Nous avons assisté ces dernières décennies à l'automatisation des opérations de comptage, de tri et de conditionnement des signes monétaires à l'intérieur de nos Banques centrales, comme à l'extérieur grâce aux réseaux toujours en expansion des distributeurs automatiques de billets.

La technologie est un élément important, au service de la sécurité et de l'efficience dans ce domaine.

1.2.   Systèmes de paiement

Depuis longtemps, par-delà la mise à disposition d'instruments de paiement fiduciaire, nos Banques centrales sont impliquées à des degrés divers dans l'organisation des systèmes de paiement domestiques et internationaux.

Auprès de beaucoup d'entre elles, ont été organisées des chambres de compensation permettant l'échange d'instruments de paiement et autres valeurs à court terme ainsi que la liquidation journalière des opérations par inscription des soldes sur les comptes tenus en général auprès de la Banque centrale.

L'électronique a permis la rationalisation rapide de ces opérations, et a souvent conduit à la centralisation des chambres de compensation dans les capitales monétaires respectives.

Les systèmes de "netting", vocable sans doute difficilement traduisible, ont bénéficié de la technologie permettant le traitement sinon continu, du moins à échéance rapprochée. Ils ont conduit aussi à un échange des ordres matériels de paiement (truncation, virement et chèque). Les avantages de ces systèmes sont évidents: rapidité des opérations, sécurité relative, capacité de traiter un grand nombre d'opérations, convenant particulièrement aux systèmes de paiement pour petits montants (retail). On en connaît aussi les risques et inconvénients: le non échange implique une confiance faite à l'institut auprès duquel l'instrument est remis et qui agit à titre de mandataire de la banque tirée; il implique un système de paiement sous réserve de bonne fin, avec ou sans dépôt de garantie; il implique aussi une organisation voire une protection légale pour échapper aux conséquences de l'insolvabilité d'un professionnel participant à un tel mécanisme de compensation.

Plus récemment, l'automatisation a permis la généralisation des systèmes dit de règlement brut en temps réel.

Pour assurer un tel règlement, c'est-à-dire le paiement à titre provisoire ou définitif, règlement brut c'est-à-dire que chaque ordre de paiement est réglé séparément des autres (contrairement au netting), et en temps réel, c'est-à-dire qu'il est réalisé au moment même de l'introduction de l'ordre, seule la technique télématique peut être utilisée. Il s'agit en effet d'assurer la gestion simultanée, le débit et le crédit pour ainsi dire instantanés, impliquant qu'il n'y ait plus de reports à heure fixe dans une journée ni clôture de la journée comptable elle-même.

Les avantages de ces systèmes sont eux aussi bien connus: les participants sont assurés que les paiements réalisés en cours de journée sont irrévocables et inconditionnels évitant de ce fait, la nécessité de prévoir des mécanismes d'annulation ultérieurs. Parmi les problèmes soulevés par de tels systèmes, il y a ce besoin d'assurer la provision des comptes en permanence en vue d'assurer la liquidité du système ou la nécessité pour la Banque centrale d'octroyer à ces teneurs de compte, des participants à un tel système, du crédit intra-journalier. Les incidents techniques peuvent causer des retards d'où la nécessité soit de mise en file d'attente soit de prévoir des mécanismes de blocage conditionnel.

Les systèmes souvent développés sur base nationale ont de plus en plus pour vocation d'être interconnectés sur base internationale.

A cet égard, l'expérience de l'Eurosystème mérite notre attention. Depuis le 1er janvier 1999, la politique monétaire unique et le marché monétaire intégré ont conduit à des nouveaux arrangements entre Banques centrales.

TARGET est l'acronyme de "transeuropean automatic real gross settlement express transfer system".

Il est désigné comme un système de paiements composé d'un système de règlement brut dans chacun des pays participants et d'un mécanisme liant ces différents systèmes entre eux.

Dans ce système TARGET, les ordres de paiement inconditionnels sont automatiquement traités sur base continue. Les principes de base retenus sont au nombre de trois, à savoir le principe de marché, celui de la décentralisation et celui de l'approche minimale. Selon le principe de marché, l'utilisation de Target n'est pas obligatoire, ni pour les paiements d'intérêt bancaire, ni pour les paiements commerciaux. Dans ce contexte, se pose deux problèmes pour les banques centrales, d'une part, leur application dans l'organisation de la supervision de ce système, d'autre part leur régime de responsabilité et de prise des mesures préventives et correctrices qui en découlent.

1.3.   Politique monétaire et valeurs mobilières. Caractéristiques SEBC.

La nouvelle politique monétaire unique conduite par la Banque centrale européenne au sein de ce qu'il est convenu de qualifier l'Eurosystème, fait une large place aux moyens technologiques avancés. Le système est ainsi conçu qu'il garantit un accès décentralisé des contreparties, c'est-à-dire des établissements de crédit, selon la définition utilisée en droit communautaire, participant à l'intervention de la Banque centrale de leur ressort, à cette politique monétaire unique, c'est-à-dire obéissant à un cadre unique et consistant en des instruments, des procédures et des conditions financières identiques pour l'ensemble de la zone euro.

Le système ne peut fonctionner que grâce à l'existence de réseaux télématiques externes et internes. Les Banques centrales sont reliées au sein du SEBC par des systèmes de téléconférence et de messagerie électronique dédicacée.

Plus les Banques centrales sont reliées entre elles, plus elles communiquent avec d'autres institutions financières ou institutions internationales, plus leur besoin en infrastructure informatique ou télématique s'accroît.

Pour la gestion de leur portefeuille, ou celles des titres mis en gage pour leurs opérations de crédit, les Banques centrales aujourd'hui font une place pour ainsi dire exclusive de systèmes de gestion de titres dématérialisés. C'est dire qu'elles recourent aux services de systèmes de règlement et de livraison de titres, développés pour certaines d'entre elles en leur sein ou sous leur égide. D'autres systèmes relèvent du marché. Il se pose à leur égard les conditions de l'exercice de supervision voire de garantie de bonne fin, ainsi que le respect de principes généraux adoptés par les Banques centrales, parmi lesquelles celui de paiement contre livraison, principe de base de fonctionnement pour de tels systèmes.

1.4.   Etudes et statistiques

Parmi les autres activités, il me revient d'évoquer celles, d'importance certes croissante pour les Banques centrales, qui relèvent de la statistique et des études. Nous connaissons, en ce domaine, le vaste recours effectué aux multiples mécanismes d'échange électronique de données, d'accès à des bases de données, d'émission et surveillance directe pour l'organisation informatique des banques etc. En particulier, on peut évoquer ces systèmes de transmission périodique d'information au fin de contrôle prudentiel ou pour l'établissement de balances de paiement.

Au plan économique, quelle Banque centrale ne procède-t-elle pas, à l'heure actuelle, dans ses centres d'études, à la mise en place de modèles économétriques utilisant les possibilités techniques?

1.5.   Communications

Pour prix de leur indépendance à l'égard des Gouvernements, en général croissante ces dernier temps, les Banques centrales ont à développer de nouvelles politiques de communication à l'égard notamment des professionnels et des publics.

Nous savons l'importance dans ce domaine de l'utilisation de réseaux télématiques divers.

Nous assistons à l'heure actuelle à la constitution par nos Banques de sites internet. Il s'agit pour elles de se présenter, ainsi que sans doute d'offrir divers services, que ce soit dans le domaine de l'information financière, de l'étude, voire dans le domaine de la promotion des transactions. Ces divers types de publications électroniques correspondent à un formidable moyen d'échange international.

2.   Monnaie électronique

Les Banques centrales ne peuvent que s'intéresser au développement de la monnaie électronique. La substitution des petites coupures par le porte-monnaie électronique est-elle pour demain? Certaines études montrent un accroissement exponentiel du commerce électronique dans les années à venir. En Europe, l'introduction de l'euro est certes susceptible de contribuer au développement de la monnaie électronique dans l'ensemble de l'espace constitué par le territoire des pays participant à la zone euro.

La Commission de l'Union européenne a présenté deux propositions de directive dans le domaine de la monnaie électronique. Ces textes ont pour objet de promouvoir le marché unique des services financiers en introduisant un nombre minimal de règles prudentielles harmonisées.

La Banque centrale européenne (BCE) a publié un rapport à ce sujet l'an dernier. En bref, la BCE accueille favorablement les projets de réglementation qu'elle considère contribuer au développement harmonieux de la monnaie électronique. Elle rappelle son attachement à éviter toute distorsion de concurrence entre émetteurs de monnaie électronique, même en ce qui concerne l'application de mesures de politique monétaire.

Elle précise qu'un développement notable de la monnaie électronique dans la Communauté pourrait avoir une incidence significative sur la conduite de la politique monétaire européenne. Ce rapport évoque le rôle que les Banques centrales devraient jouer dans les systèmes de monnaie électronique dans le cadre de leur mission de surveillance des systèmes de paiement au sein de la Communauté. Il importe d'assurer l'efficacité de la politique monétaire, le bon fonctionnement et l'intégrité des systèmes de paiement, de prévenir le risque systémique et de préserver la stabilité des marchés de capitaux. A cette fin, il convient de préciser les droits et obligations des émetteurs, de prévoir des mécanismes de sauvegarde adéquats au plan technique et organisationnel, et de prévenir ou combattre les fraudes; il importe aussi que les systèmes fournissent des informations à la Banque centrale compétente, y compris les informations statistiques nécessaires pour les besoins de la politique monétaire.

La Banque centrale européenne insiste aussi pour que les émetteurs de monnaie électronique soient légalement tenus de rembourser celle-ci contre de la monnaie de Banque centrale à sa valeur nominale sur demande de son détenteur. Enfin, la BCE définit deux objectifs à poursuivre, tout d'abord l'interopérabilité des systèmes, ensuite l'adoption de dispositifs adéquats de garantie, d'assurance ou de répartition de perte visant à protéger les consommateurs et à préserver la confiance dans cette monnaie électronique.

En bref donc, les conditions réglementaires minimums paraissent être les suivantes:

  • supervision des établissements en matière de monnaie électronique, qu'ils soient établissements de crédit ou autres;
  • cadre légal transparent fixant les droits et les obligations de tous les acteurs impliqués, des consommateurs aux commerçants, des émetteurs aux opérateurs;
  • sécurité d'ordre technique, organisationnel et procédural, de manière à pouvoir éviter ou au moins réprimer toute tentative de fraude;
  • assurer la protection contre le blanchiment d'argent;
  • collecte de statistiques indispensables pour l'élaboration des agrégats monétaires par les Banques centrales;
  • remboursabilité: obligation de rembourser la monnaie électronique au pair en monnaie de Banque centrale;
  • prévisibilité pour les Banques centrales d'imposer des réserves minimales dans la mesure où cet instrument est utilisé pour la conduite de leur politique monétaire. Ceci implique une coopération entre les Banques centrales et les autres autorités de contrôle prudentiel.

3.   Attitude des Banques centrales

3.1.   Prise en compte des effets de l'électronique

En bref, les activités de Banques centrales deviennent de plus en plus "immatérielles":

  • la formation du personnel aux nouvelles technologies devient cruciale,
  • la part du budget informatique dans le budget total ne cesse d'augmenter,
  • la part des informaticiens dans l'ensemble du personnel des Banques centrales tend à croître depuis des années.

Le marché unique des services financiers dans l'Union européenne ne peut manquer d'être affecté par les problèmes nouveaux que pose le commerce électronique au regard notamment de la protection de la vie privée, des données personnelles, de la fiscalité, des droits de la propriété intellectuelle, de la protection des consommateurs et j'en passe. L'absence de cadre juridique clair constitue un frein au développement du commerce électronique.

Les effets de l'électronique sur les Banques centrales se ressentent certes au niveau des coûts. En général, on considère que les économies dues à la technologie compensent les charges d'investissement, en tenant compte des coûts d'opportunité.

Que le développement électronique, dans le secteur bancaire, donc aussi pour les Banques centrales, apparaisse plutôt comme un facteur de centralisation est un phénomène couramment observé; toutefois, la technique à cet égard peut être utilisée de manière à garantir une certaine décentralisation comme le montre l'exemple actuel de l'Union monétaire européenne.

Au plan des ressources humaines, les effets technologiques sont certes directement sensibles où l'on voit les informaticiens concurrencer d'autres professions, même les économistes traditionnellement les mieux représentés dans nos maisons.

3.2.   Mode de gestion des risques

Le développement, notamment en sous-traitance, appelle des systèmes de contrôle afin d'assurer un niveau de sécurité élevée et d'éviter une trop grande dépendance.

Le traitement de défaillance ou de mal fonctionnement peut imposer, surtout dans le cadre de système de paiements ou de règlement de titres, des systèmes de répartition de risques, par assurance, par partage des pertes ou par indemnité automatique, en cas soit de faute d'un opérateur, soit d'intervention d'un facteur constitutif de force majeure.

La maîtrise des risques techniques pose ainsi aux Banques centrales comme à d'autres entreprises les problèmes d'encryptage, d'identification et en général de sécurité.

En général, les Banques centrales sont associées, à des degrés divers, aux mesures prises pour parer aux risques légaux dans leur champs d'activité; ces textes, en cours de développement actuellement, porte sur la monnaie électronique, la protection de droits intellectuels, la répression des fraudes et du blanchiment, la protection de la vie privée et en général l'organisation du commerce électronique avec notamment les problèmes de services financiers à distance, de validité des transactions, de droit applicable...

C'est en terme de risques opérationnels que peut-être les préoccupations sont les plus absorbantes. Que de plans de continuité, de mécanisme de site de repli, de mécanisme préventif ou de gestion ou de scénario en cas de crise n'ont-ils pas développé et mis en oeuvre auprès de nos Banques, souvent de manière concertée?

D'autres risques portent sur les risques concurrentiels avec l'incidence de l'utilisation de la technologie pour limiter l'accès à certains services, l'équilibre à trouver entre les exigences de la coopération et celles de la concurrence est certes délicat à réaliser.

Quant aux risques systémiques, ils retiennent d'autant plus l'attention que continuent à se libéraliser les échanges au sein de nos économies en voie de globalisation mondiale. Toutes nos Banques centrales n'ont-elles pas pour mission explicite ou implicite de contribuer à la stabilité du secteur financier? Bien des risques au regard de la stabilité financière sont liés aux risques technologiques; doit-on contrôler les opérateurs, et si oui, exercer un contrôle direct ou indirect? Doit-on contribuer au contrôle à l'égard des systèmes de paiement ou des systèmes de livraison et de règlement de titres? Une nécessaire interaction entre organismes de contrôle prudentiel et Banques centrales paraît en ce domaine encore inévitable. C'est un défi pour notre communauté de Banques centrales.

4.   Conclusion

L'approche des Banques centrales peut être résumée au regard de deux principes: liberté et subsidiarité.

Les développements technologiques, qui relèvent de ce que l'on pourrait qualifier comme le patrimoine de l'humanité, profitent aux Banques centrales comme à toute autre entreprise; les Banques centrales en bénéficient, et à leur mesure, peuvent contribuer à leur développement.

A priori, le recours à la technique est un facteur d'efficience qui a profondément marqué les développements des services des Banques centrales ces dernières décennies.

Au titre de la subsidiarité, les autorités publiques dans leur secteur propre d'activités, en ce compris les Banques centrales, ont à prendre les mesures adéquates ou à contribuer à ce qu'elles soient prises, en vue de veiller à une utilisation harmonieuse des techniques nouvelles.

Certes, par nature, la technologie est transfrontalière, elle appelle au niveau du droit une certaine harmonisation. Toutefois, l'édification de règles est encore largement, à l'heure actuelle, organisée sur une base décentralisée. Petit à petit sans doute s'organisent une coopération et une harmonisation, voire une intégration d'un certain nombre de fonctions parmi lesquelles celles de régularité et de contrôle.

Jusqu'à présent, les Banques centrales ont surtout bénéficié des progrès technologiques, peut-être un jour arriveront-elles elles-mêmes à en être le moteur. Alors, pourrait-on aller jusqu'à imaginer une interversion du thème qui m'a été proposé? Après avoir aujourd'hui parlé des Banques centrales dans l'ère électronique, bénéficiant de ce phénomène nouveau, peut-être un jour pourrait-on parler de l'électronique dans l'ère des Banques centrales!