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1/ Comment le Conseil des gouverneurs prend-t-il des décisions de politique monétaire?
19 février 2021
Post de Gaston Reinesch, Gouverneur de la BCL
L'Eurosystème, composé de la Banque centrale européenne (BCE) et des banques centrales nationales (BCN) des pays membres de l'UE ayant adopté l'euro (et qui comprend donc la BCL), a pour mandat de maintenir la stabilité des prix dans la zone euro. Le Conseil des gouverneurs, l'organe suprême de décision de la BCE, prend les décisions de politique monétaire déterminant les mesures à prendre pour maintenir l'inflation à des taux inférieurs mais proches de 2 % à moyen terme. Le Conseil des gouverneurs se compose des 19 gouverneurs des banques centrales nationales de l'Eurosystème et des six membres du directoire de la BCE. Le directoire comprend le/la président(e) de la BCE, le/la vice-président(e) et quatre autres membres.
Les raisons de confier la tâche du maintien de la stabilité des prix à une banque centrale indépendante, non soumise aux pressions politiques ni à celles du marché, sont variées. Cependant, l’obligation de rendre compte et la transparence sont les pendants nécessaires de cette indépendance. Si l'indépendance permet à une banque centrale de s'acquitter de son mandat constitutionnel, la transparence et la responsabilité garantissent qu'elle s'en tient à son mandat, car elles permettent un degré de contrôle approprié. Cela concerne à la fois le cadre analytique utilisé pour l'évaluation générale de l'économie et le processus décisionnel formel.
La BCE a adopté et annoncé une stratégie de politique monétaire en 1998 et l'a clarifiée en 2003, afin de garantir que les décisions puissent être prises et expliquées au public sur la base d'une approche cohérente et systématique. Alors que la stratégie de politique monétaire de la BCE est actuellement en cours de révision (pour plus de détails, cliquez ici), cet article décrit comment les décisions de politique monétaire sont formellement prises.
Au cours des premières années suivant l'introduction de l'euro, le Conseil des gouverneurs évaluait l'orientation de la politique monétaire toutes les deux semaines, et par la suite, une fois par mois. En janvier 2015, le Conseil des gouverneurs a décidé qu’en règle générale, il évaluerait désormais l'orientation de la politique monétaire toutes les six semaines, tandis que d'autres réunions se concentreraient sur des questions liées aux autres tâches et responsabilités de la BCE et de l'Eurosystème (notamment les opérations de marché, les infrastructures de marché et les systèmes de paiement, la stabilité financière, les statistiques, les billets de banque, le conseil juridique et la surveillance bancaire).
Le calendrier des réunions du Conseil des gouverneurs (qu'il s'agisse de politique monétaire ou autre) est publié bien à l'avance (les dates de réunion pour 2021 sont disponibles ici). En dehors des dates de réunion prévues, le/la président(e) de la BCE peut convoquer des réunions chaque fois qu'il/elle le juge nécessaire, ou à la demande d'au moins trois membres du Conseil des gouverneurs.
Un exemple récent d'une telle réunion ad hoc remonte à mars 2020, lorsque - confronté à la crise sanitaire qui s'est transformée en crise économique provoquant des turbulences financières - le Conseil des gouverneurs a pris des mesures exceptionnelles comme le programme d'achat d'urgence face à la pandémie (Pandemic emergency purchase programme - PEPP), qui fera l'objet d’un prochain article sur ce blog.
Les membres du Conseil des gouverneurs participent aux réunions à titre personnel[1] (ad personam). Par conséquent, ils ne représentent ni leur pays d'origine ni même leur institution. En d'autres termes, lorsqu'ils prennent des décisions, les membres du Conseil des gouverneurs n'agissent pas en tant que représentants nationaux mais en toute indépendance. Les réunions sont généralement suivies par un accompagnateur par gouverneur, ainsi que par un nombre limité de membres du personnel de la BCE.
Les décisions de politique monétaire doivent être envisagées dans la perspective de la zone euro. Dans la pratique, les décisions de politique monétaire sont généralement adoptées par « consensus » entre les membres du Conseil des gouverneurs.
Formellement parlant, chaque membre du Conseil des gouverneurs dispose d'un droit de vote[2].
Les décisions de politique monétaire du Conseil des gouverneurs font l’objet d'une préparation et d'une analyse minutieuses par les services de l'Eurosystème. Différents comités de l'Eurosystème comprenant des experts des banques centrales nationales de l'Eurosystème et de la BCE (tels que le Comité des opérations de marché et le Comité de la politique monétaire) se réunissent généralement avant les réunions du Conseil des gouverneurs pour préparer une analyse technique des délibérations de politique monétaire du Conseil des gouverneurs en fonction de leurs domaines d'expertise respectifs. À l'approche des réunions importantes, les membres du Conseil des gouverneurs et leurs suppléants observent une période dite de « réserve » afin d'éviter une volatilité excessive des marchés et des spéculations inutiles.[3]
L'ordre du jour des réunions régulières de politique monétaire s’étend généralement sur deux jours.[4]
Le premier jour des réunions régulières de politique monétaire, les deux membres du directoire de la BCE respectivement responsables a) des opérations de marché et b) de la politique monétaire et de l’économie, présentent les principales évolutions des marchés financiers ainsi que la situation économique, monétaire et financière. Ces exposés sont suivis d'un échange de vues et de questions/réponses liées aux présentations introductives. Aucune proposition éventuelle de décision sur l’orientation de la politique monétaire n'est discutée lors de ce premier jour.
Les projections macro-économiques pour la zone euro, qui sont publiées quatre fois par an, constituent une contribution importante, mais non exhaustive, à cette évaluation (les projections les plus récentes sont disponibles ici). Les projections des services de l'Eurosystème sont établies conjointement par des experts de la BCE et des BCN de la zone euro avant les réunions de politique monétaire de juin et de décembre. Les projections des services de la BCE sont préparées pour les réunions de politique monétaire de mars et septembre.
Le deuxième jour, le membre du directoire chargé de la politique monétaire et de l'économie ouvre la réunion par un résumé de l'évaluation générale des risques pesant sur la stabilité des prix et présente ses propositions de politique monétaire. Lors de leurs délibérations ultérieures, les membres du Conseil des gouverneurs donnent leur point de vue sur la situation économique, monétaire et financière telle qu'évaluée par l’économiste en chef de la BCE ainsi que sur ses propositions de politique monétaire. Tous les gouverneurs, qu'ils disposent ou non d'un droit de vote, peuvent donner leur avis lors des délibérations sur la politique monétaire. Vers la fin des réunions régulières de politique monétaire, le Conseil des gouverneurs rédige la « déclaration introductive ».
La « déclaration introductive » fournit i) un compte rendu succinct des développements et des antécédents pertinents au moment de la réunion du Conseil des gouverneurs, ii) un aperçu complet des décisions de politique monétaire prises par le Conseil des gouverneurs, et iii) un compte rendu complet de l'évaluation, par le Conseil des gouverneurs, de l'évolution économique, monétaire et financière. D’après la stratégie de la politique monétaire de la BCE, cette évaluation débute par l'analyse économique et l'analyse monétaire et se termine par le recoupement des résultats. En outre, la « déclaration introductive » fournit l'évaluation, par le Conseil des gouverneurs, des principaux développements dans d'autres domaines politiques, tels que les politiques budgétaire et structurelle, qui ont généralement des implications sur l'efficacité de la politique monétaire unique[5].
À l'issue des réunions régulières du Conseil des gouverneurs, vers 13 h 45, heure normale d'Europe centrale (HNEC), les décisions prises en matière de politique monétaire sont résumées dans un communiqué de presse sur le site internet de la BCE (le dernier communiqué de presse sur les décisions de politique monétaire est disponible ici).
À 14h30 (HNEC), a lieu une conférence de presse à laquelle participent le/la président(e) et le/la vice-président(e) de la BCE et les représentants des médias des pays de la zone euro et d’ailleurs (voir ici). La conférence de presse, marque distinctive de la politique de communication de la BCE, comprend deux parties.
La première partie consiste en la lecture, par le/la président(e) de la BCE, de la déclaration introductive rédigée par le Conseil des gouverneurs.
La deuxième partie de cette conférence de presse consiste en une session de questions - réponses. Contrairement à la « déclaration introductive », les déclarations du/de la président(e) de la BCE lors de la séance de questions et réponses ne sont pas formellement approuvées par le Conseil des gouverneurs.
Si les travaux des réunions du Conseil des gouverneurs sont confidentiels, le Conseil des gouverneurs peut décider de rendre publics les résultats de ses délibérations. Ainsi, visant à encore davantage de transparence, le Conseil des gouverneurs publie également depuis 2015 les comptes rendus des délibérations du Conseil des gouverneurs sur la politique monétaire (le dernier compte rendu de politique monétaire est disponible ici). Les comptes rendus de politique monétaire sont officiellement approuvés lors d’une réunion ultérieure du Conseil des gouverneurs et sont publiés quatre semaines après chaque réunion de politique monétaire. Ils fournissent la justification des décisions de politique monétaire et permettent au public de mieux comprendre l'évaluation de l'économie par le Conseil des gouverneurs ainsi que les réponses apportées, à la lumière de l'évolution de la situation. Les comptes rendus de politique monétaire offrent un reflet juste et équilibré des délibérations politiques, mais également un résumé anonymisé de la discussion dédiée aux analyses économiques et monétaires ainsi que l'orientation de la politique monétaire.
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[1] Un principe également reflété par le fait que les sièges des membres sont classés par ordre alphabétique en fonction des noms, et par l'absence de drapeaux. Dans l'exercice des missions et des devoirs qui leur sont conférés par les traités et les statuts du SEBC et de la BCE, ni la BCE ni les banques centrales nationales, ni aucun membre de leurs organes de décision ne sont autorisés à solliciter ou à accepter des instructions des institutions ou organes de l'UE, des gouvernements des États membres de l'UE ou de tout autre organe.
[2] L'article 10.2 des statuts du SEBC dispose que le Conseil des gouverneurs statue à la majorité simple, le/la président(e) de la BCE ayant la voix prépondérante en cas de partage des voix. En mars 2003, dans la perspective de nouveaux élargissements de la zone euro, le Conseil européen a approuvé un système de rotation des modalités de vote des gouverneurs au sein du Conseil des gouverneurs. Le système de rotation a été effectivement mis en œuvre en janvier 2015, lorsque la Lituanie a rejoint la zone euro, le nombre de gouverneurs étant alors supérieur à 18. Dans le cadre du système de rotation, les pays de la zone euro sont répartis en deux groupes en fonction de la taille de leur économie et de leur secteur financier. Les gouverneurs des cinq plus grands pays (selon les critères ci-dessus) appartiennent à un groupe et partagent quatre droits de vote. Les 14 autres gouverneurs appartiennent à l'autre groupe et se partagent 11 droits de vote. Le Luxembourg fait partie du deuxième groupe. Bien que la différence entre les ratios semble faible, le système sous-jacent est tel que la différence deviendra plus importante lorsque d'autres pays rejoindront la zone euro. Un troisième groupe sera également créé lorsque le nombre de pays membres de la zone euro aura atteint ou dépassé 22. Le Luxembourg restera dans le deuxième des trois groupes. Alors que les droits de vote des gouverneurs des banques centrales nationales sont soumis à une rotation, les membres du Directoire de la BCE conservent toujours leur droit de vote. En outre, tous les gouverneurs, qu'ils disposent ou non d'un droit de vote, participent aux délibérations.
[3] Dans les sept jours précédant une réunion prévue, les membres du Conseil des gouverneurs évitent de faire des commentaires (par exemple lors d'entretiens ou de discours) qui pourraient influencer les attentes concernant les décisions de politique monétaire. Cette « période de réserve » commence le mercredi à minuit la semaine précédant la réunion du Conseil des gouverneurs et se termine à minuit le jour de la conférence de presse qui suit la réunion du Conseil des gouverneurs.
[4] Avant la réunion officielle, le Conseil des gouverneurs approfondit souvent les questions plus techniques lors de séminaires. Ces séminaires ne tiennent pas lieu de forum pour les discussions politiques.
[5] Compte tenu de sa nature - il s'agit, mot pour mot, du prononcé officiel des décisions, de l'analyse et de la position du Conseil des gouverneurs -, la dénomination "déclaration introductive" ne fait reflète donc pas exactement la nature du document.
Images: ©BCE
